污染者—受益者悖论：新印烟霾之争与地区责任公约

政策研究报告 · 环境治理 · 东南亚 · 政治经济学 · 2026年10月21日

在新加坡污染指数（PSI）攀升至227、N95口罩提前发放之际，新加坡警告将对印度尼西亚火灾背后的企业采取法律行动，雅加达则回应称，印尼的森林同样在“输送氧气”。本报告认为，双方都陷入了一种“污染者—受益者悖论”：燃烧土地所产生的利润在很大程度上于新加坡入账、融资和交易，而烟雾与指责却留在印度尼西亚；唯有建立在“谁获利、谁付费”原则基础上的地区责任公约，才能打破这一循环。

摘要

本报告考察2026年东南亚烟霾——十余年来最为严重的一次——及其在新加坡与印度尼西亚之间引发的归咎政治。报告以截至2026年10月20日的政府声明、新加坡国家环境局（NEA）通知、印度尼西亚执法数据、卫生统计、公民社会调查以及新加坡、马来西亚、印度尼西亚和国际媒体报道为基础开展案头研究，还原危机经过，并检验双方各自提出的主张。研究发现，鉴于烟霾造成的健康与经济损害（估计在32亿至39亿新元之间），新加坡公众的愤怒有其正当性，但其法律工具《跨境烟霾污染法》将罚款上限设定为200万新元，且自2014年以来从未开出一笔罚单。研究同时发现，印度尼西亚的防御性言辞——从声称烟霾“超出人为过失范畴”，到误读实际过火面积——削弱了其自身的执法记录，而这一记录包括数以百计的立案调查和数十处被查封的特许经营区。本报告指出，两国关系的核心存在一种“污染者—受益者悖论”：种植园和纸浆经济的企业总部、股票上市地、贸易融资和贸易利润不成比例地集中于新加坡，而火灾、源头烟雾和声誉代价则留在印度尼西亚。报告提出由五项要素构成的地区责任公约，并勾勒2027年火灾季的三种情景。

核心论点

烟霾并不仅仅是印度尼西亚输出给邻国的治理失败，而是一种地区经济的可见副产品：在这一经济体系中，新加坡攫取了印度尼西亚土地的大部分价值，而印度尼西亚则承受火灾、烟雾和指责；只要责任止步于特许经营区边界，而利润却流向地区枢纽，归咎与否认就将继续取代问责。

数据：新加坡污染指数（PSI）与PM2.5读数，新加坡国家环境局预防措施通知，印度尼西亚警方与卫生部数据，绿色和平与印度尼西亚环境论坛（Walhi）调查，新加坡经济学家的损失估算，黄循财总理、傅海燕部长、普拉博沃总统及印度尼西亚官员的表态

分析框架：污染者—受益者悖论，归咎与否认的政治，以及连接特许经营区、母公司、地区枢纽与买家的责任几何结构

前景预判：由课题组评估的五点地区责任公约，以及2027年火灾季的三种情景

关键词：烟霾；新加坡；印度尼西亚；森林火灾；泥炭地；《跨境烟霾污染法》；棕榈油；纸浆与造纸；东盟；环境责任

一、执行摘要：归咎、否认与缺失的账本

本报告旨在回答一个问题：为何每一次重大烟霾事件最终都以新加坡指责印度尼西亚、印度尼西亚否认责任而告终？要以问责取代这一仪式化循环，需要具备哪些条件？2026年的烟霾事件以异乎寻常的强度重演了这一剧本。据《网络公民》（The Online Citizen）在《Singapore haze reaches 2026 high as central PSI hits 227》（新加坡烟霾创2026年新高，中部地区污染指数达227）一文中报道，10月16日，新加坡中部地区24小时污染指数达到227，为全年最高；西部地区每小时PM2.5峰值达到288，为2015年以来所未见，促使政府提前发放N95口罩。据马来西亚《星报》（The Star）在《Singapore looking into which companies responsible for haze-causing fires: PM Wong》（黄循财总理：新加坡正调查哪些企业应对引发烟霾的火灾负责）一文中报道，此前一天，黄循财总理表示，新加坡正在调查哪些企业应当负责，并将“在有充分理由时”依据《跨境烟霾污染法》采取行动。

在雅加达，官方回应在防御姿态与严厉表态之间摇摆。一名政府传播事务高级官员将烟霾描述为“超出人为过失范畴”，并称邻国应当记住，“没有烟的时候，我们输送的是氧气”，此言在马来西亚和新加坡遭到普遍嘲讽。与此同时，普拉博沃·苏比安托总统将刀耕火种式的土地清理称为“生态恐怖主义”，承诺零容忍，并责令警方追究企业责任。本报告的核心结论是，新加坡的归咎与印度尼西亚的否认这两种姿态，回避的是同一个令人不安的事实：土地遭焚的种植园和纸浆经济并非纯粹的印度尼西亚经济。其企业总部、股票上市地、贸易融资、大宗商品交易及大部分利润位于新加坡，而火灾、源头烟雾和声誉代价则留在印度尼西亚。本报告将此称为“污染者—受益者悖论”。

主要判断可连同其置信度一并陈述如下。高置信度判断：2026年烟霾对两国均造成了严重且可计量的损害——新加坡的经济损失估计在32亿至39亿新元之间，约为2015年烟霾事件的两倍；截至10月中旬，印度尼西亚卫生部在七个省份记录的急性呼吸道感染病例超过28万例。高置信度判断：新加坡的主要法律工具与所受损害不相匹配，因为罚款上限仅为200万新元，且自该法于2014年生效以来，从未有任何企业被处以罚款。中等置信度判断：印度尼西亚的否认言辞损害了一项真实执法行动的公信力——截至9月中旬，该行动已包括219起刑事调查，95家企业受到审查。中等置信度判断：实现问责最有希望的路径，不是首都之间更多的相互指责，而是建立一项地区责任公约，沿着利润的流向，从特许经营区追溯至母公司、枢纽和买家。此事利害关系超出双边关系范畴：烟霾是对东南亚能否治理一种由共同地区经济所产生的共同环境损害的检验。

二、分析框架、研究方法与置信度

本报告的分析框架建立在三个概念之上。第一个概念是“污染者—受益者悖论”。环境法通常以污染者付费原则为基础，将责任归于造成损害的一方。然而在跨境烟霾问题上，在实地造成损害的一方——苏门答腊或加里曼丹的特许经营权持有者、承包商或小农——往往并非攫取该项活动大部分经济价值的一方。这些价值经由母公司、上市控股实体、贸易分支机构、银行和买家流转，其中许多位于新加坡。悖论在于，受烟雾损害最深的司法管辖区，同时也是从产生烟雾的经济中获益最多的司法管辖区之一；而火灾发生地所在的司法管辖区，则既承受物质损害，又承受指责。本框架将新加坡理解为一个枢纽型国家（nodal state），并以南洋智库此前发布的研究报告《新加坡在印度尼西亚：利益架构、法律漏洞与经济主权所受压力》为基础，该报告将两国关系描述为一种不对称共生关系。

第二个概念是归咎与否认的政治。对于一个其公民因境外原因受到损害并要求政府采取可见行动的国家而言，归咎是一种理性策略；对于一个其主权、发展模式和国内精英牵涉其中的国家而言，否认同样是一种理性策略。这两种策略短期成本低廉而长期代价高昂，因为它们以言辞取代了取证、执法与合作这些代价高昂的工作。第三个概念是责任的几何结构。一次烟霾事件至少涉及四个节点：起火的特许经营区、控制该特许经营区的母公司、为集团提供融资、上市和交易服务的地区枢纽，以及购买相关大宗商品的买家。每个节点分属不同的司法管辖区，没有任何一个国家能够同时掌握证据、执法权和经济杠杆。正是这种碎片化，而非任何单一政府的恶意，解释了问责机制为何二十余年来始终失效。这一结论与南洋智库此前发布的研究报告《烟霾之外：2026年印尼火灾、新加坡与马来西亚关联企业网络及地区问责缺口》的分析相呼应。

在研究方法上，本报告属于案头研究，采用定性文献分析方法，对截至2026年10月20日汇集的目的性语料进行分析。语料包括黄循财总理和傅海燕部长的表态、新加坡国家环境局依据《跨境烟霾污染法》发出的通知、普拉博沃总统及印度尼西亚官员的表态、印度尼西亚警方和卫生部数据、绿色和平与印度尼西亚环境论坛的调查、新加坡经济学家的损失估算，以及新加坡、马来西亚、印度尼西亚和国际媒体的报道。各项主张按行为体、所涉责任几何结构中的节点，以及其表达的是归咎、否认还是问责进行编码。报告采用三级置信度：判断建立在包括官方来源在内的多个独立来源之上时为高置信度；证据有力但不完整或存在争议时为中等置信度；判断主要依赖推论时为低置信度。有两点须加以说明。其一，热点数量和过火面积估算取决于卫星监测方法，官方来源与独立来源之间差异悬殊。其二，特许经营区与上市公司之间的所有权关联并不能证明火是谁放的；截至本报告完成时，尚无任何企业被认定负有法律责任，因此对报告中提及的每一家企业均应适用无罪推定。

三、数字中的2026年烟霾：十年来最严重的一季

2026年烟霾分两波发展。根据《2026 Southeast Asian haze》（2026年东南亚烟霾）条目的资料汇编，第一波从8月1日持续至16日，第二波始于8月18日，至10月仍在持续。强厄尔尼诺现象（可能为超强厄尔尼诺）与正位相印度洋偶极子叠加，造成持续干旱；新加坡气象部门早在5月即已警告，6月至10月的烟霾风险将会上升。据报道，印度尼西亚正面临11年来最为猛烈的野火。马来西亚首当其冲，受害最重：8月20日，砂拉越关闭了隶属十个县教育办公室的全部591所学校，影响近20万名学生；8月29日，西连（Serian）录得302的危险读数；9月4日，在空气污染指数超过500之后，马来西亚最高元首宣布西连进入紧急状态。9月1日，文莱的读数进入“非常不健康”区间；9月中旬，烟霾蔓延至越南南部和菲律宾。

新加坡的情况在9月和10月逐步升级。9月4日，新加坡中部地区录得101的污染指数，为2023年10月以来首次出现“不健康”读数；9月15日，全岛五个区域自2019年以来首次同时处于“不健康”区间。到10月中旬，情况急剧恶化。在西部地区每小时PM2.5于前一日达到288之后，10月16日中部地区24小时污染指数达到227，各社区俱乐部开设了烟霾避难场所。2015年10月19日创下的471的纪录虽未被打破，但2026年烟霾的持续时间和地区覆盖范围，使其在多位观察人士看来成为自2015年以来危害最大的一次。

印度尼西亚国内的数据既更为严峻，也更具争议。Mongabay环境新闻网在《‘Perpetuating stupidity’: Indonesia comes under fire for response to burning and haze》（“延续愚蠢”：印度尼西亚应对火灾和烟霾的做法饱受批评）一文中报道，卫生部数据显示，截至10月13日，七个省份的急性呼吸道感染病例达283,270例，而9月9日为113,336例；10月14日，帕朗卡拉亚（Palangkaraya）的PM2.5浓度达到每立方米308.2微克；绿色和平估计，印度尼西亚婆罗洲和苏门答腊约有4000万人在两个月内暴露于烟霾之中。过火面积的估算相差一个数量级：南洋智库此前发布的研究报告《烟霾之外》指出，截至7月的官方数字为20.2万公顷，而独立估算显示，1月至10月20日期间过火面积约为192万公顷。10月19日，热点数量升至1,104个。无论确切数字为何，印度尼西亚国内的人员代价都超过任何一个邻国——这一事实在被框定为新加坡对印度尼西亚之不满的辩论中常被忽视。

四、新加坡的焦虑：口罩、通知与一部未曾执行的法律

新加坡的应对结合了公共卫生措施、外交信号和法律威慑。据《星报》报道，10月15日，黄循财写道，“我们无法控制天气或风向，也无法直接控制国境之外发生的事情”，新加坡将“竭尽所能保护新加坡人”，并已向印度尼西亚提供援助。此前一天，可持续发展与环境部长傅海燕表示，新加坡“保留各种选项”。这些警告背后的法律工具是2014年《跨境烟霾污染法》。根据该法，如果烟霾导致新加坡任何地区的污染指数持续24小时或更长时间处于“不健康”区间，可对在境外引发或纵容火灾的实体采取行动。据The Financial Coconut在《Who Is Burning Indonesia’s Forests in 2026, and Who Pays for Singapore’s Haze?》（2026年谁在焚烧印度尼西亚的森林，谁为新加坡的烟霾买单？）一文中的汇总，新加坡国家环境局向十家企业发出了预防措施通知，其中七家在苏门答腊持有特许经营区的企业于10月16日收到通知，三家在加里曼丹持有特许经营区的企业于10月19日收到通知。通知并不等同于有罪认定。

将罚则与损害相对照，该法律工具的薄弱之处便一目了然。根据该法，被判有罪的企业每日最高罚款10万新元，总额上限为200万新元。据上述汇总，新加坡经济学家柯成兴（Euston Quah）表示，2026年的损害已超过2015年；Eco-Business估计2026年的损失在32亿至39亿新元之间，而2015年为18.3亿新元。一项约为估计损害两千分之一的最高罚款不具有威慑力，而只是一种象征。更能说明问题的是，自该法于2014年生效以来，没有任何企业依据该法被罚款或起诉。新加坡国立大学法学学者艾伦·陈（Alan Tan）解释说，没有印度尼西亚的合作，新加坡无法证明实地事实。该法还包含一条民事途径，允许任何在新加坡遭受损失者提起不设上限的损害赔偿诉讼，但这一途径从未经过检验。

因此，新加坡的公众情绪包含一个在其国内辩论中鲜少出现的矛盾。愤怒是真实的，也是正当的：居民呼吸着有害的空气，劳动者生产率下降，弱势群体患病。然而，国家所选择的工具是为发出信号而非为产生实效而设计的，这些工具所针对的是印度尼西亚的特许经营权持有者，而非在新加坡本土运营的地区控股公司、上市母公司和贸易分支机构。与新加坡自身公共财政的对照尤为醒目：据2026年度财政预算，2026财年整体盈余预计约为86亿新元，若不计《重大基础设施政府贷款法》相关调整则约为42亿新元（The Online Citizen，2026年2月12日），而单个烟霾季的估计损失已与后者处于同一量级。一个拥有如此财政与监管能力的国家，对烟霾经济所掌握的杠杆，远多于其面对“国境之外发生的事情”时所表现出的无能为力的言辞所暗示的程度。

五、印度尼西亚的防御性言辞：氧气、天气与遭到削弱的执法记录

印度尼西亚的应对分裂为否认责任的言辞和承认责任的政策两个方面。在言辞方面，政府传播事务负责人西亚甘达·奈因戈兰（Syahganda Nainggolan）表示，烟霾“超出人为过失范畴”，邻国应将其视为基本属于自然现象，并补充说：“我们不只是输送烟雾；没有烟的时候，我们输送的是氧气。”据《马来邮报》（Malay Mail）在《We send oxygen when there’s no smoke: Indonesian official brushes off haze criticism》（“没有烟的时候我们输送氧气”：印尼官员对烟霾批评不以为然）一文中报道，此言在马来西亚和新加坡遭到普遍嘲讽。据Mongabay报道，10月12日，普拉博沃总统表示受火灾影响的面积已大幅下降，并援引六个省份共639公顷的数字；但10月14日，国家抗灾署和林业部澄清，该数字仅涵盖消防人员正在作业的区域，而非全部过火面积。截至10月16日，印度尼西亚未发表任何公开道歉，这与1997年苏哈托总统曾作出的道歉形成对比。

在政策方面，实际记录比言辞所暗示的更为扎实。普拉博沃将刀耕火种式的土地清理称为“生态恐怖主义”，承诺零容忍，责令地方政府取消允许小农焚烧小块土地的豁免规定，并指示警方对企业提起刑事诉讼。截至9月17日，警方通报了219起刑事调查、162名被确认的犯罪嫌疑人和95家受调查企业；雅加达随后查封了数十处企业特许经营区。10月15日，外交部长阿尔马纳塔·纳西尔（Arrmanatha Nasir）表示，印度尼西亚将接受外国协助扑救火灾。这些都是重要举措。印度尼西亚对外传播的悲剧在于，否认言辞削弱了这些举措：当一名官员声称某个火灾季“超出人为过失范畴”时，他与本国政府的警方自相矛盾，而后者正在起诉那些引发火灾的人。正如南洋智库此前发布的研究报告《烟霾之外》所指出的，天气解释的是火势如何蔓延，而不是火灾如何发生。

印度尼西亚国家本身也比其言辞所承认的更直接地牵涉其中。据The Financial Coconut汇总，印度尼西亚环境论坛的研究在南巴布亚省默拉乌克（Merauke）粮食与能源园区发现807个热点，其中674个位于政府经营的粮食园区集群内，这意味着部分焚烧发生在由国家发展项目而非私人种植园开辟的土地上。治理失灵使问题雪上加霜：10月14日，反腐调查人员搜查了国家抗灾署的办公场所，并以涉嫌侵吞救灾资金为由起诉五人；次日，该署署长在内阁改组中被撤换。奥里加·努桑塔拉（Auriga Nusantara）的蒂梅尔·马努隆（Timer Manurung）等批评人士敦促官员停止“延续这种愚蠢”，印度尼西亚环境论坛则将问题归咎于数十年来允许砍伐森林、排干泥炭地的许可证制度。由此观之，否认不仅是针对新加坡的外交姿态，也是为一种发展模式及其受益者提供庇护的国内盾牌。

六、污染者—受益者悖论：谁从燃烧的土地中获利

问题的核心在于经济。与火灾关联最为密切的产业——棕榈油和纸浆造纸业——是东南亚地区化程度最高的产业之一。其种植园位于印度尼西亚，但其企业控制权、融资和贸易集中于少数枢纽，首推新加坡。印度尼西亚环境论坛将93家存在火灾迹象的企业追溯至新加坡和马来西亚的商业集团，包括金光集团、丰益国际、春金集团（Musim Mas）和第一资源（First Resources），同时指出所有权关联并不能证明火是谁放的。绿色和平10月5日发布的报告，将与两家新加坡上市棕榈油企业——布米塔玛农业（Bumitama Agri）和第一资源——以及与新加坡注册企业存在所有权关联的非上市企业First Borneo Plantations相关联的特许经营区，同监测到火灾和烟雾的区域联系起来；上述企业对责任归属提出异议。据《烟霾之外》，证据最为充分的关联指向亚洲浆纸业（APP）的纸浆材供应商，亚洲浆纸业是金光集团旗下一家在新加坡注册的企业。

从污染者—受益者的视角看，这些关联的意义与其说在于作为特定火灾的罪证，不如说在于描绘出价值积累的地图。种植园和纸浆经济在印度尼西亚产生收入，却通过新加坡记入大部分利润、筹集大部分资本、开展大部分贸易。南洋智库此前发布的研究报告《新加坡在印度尼西亚》记录了以下事实：新加坡一直是印度尼西亚有记录以来最大的外国投资来源地；新加坡的贸易关联企业从大宗商品出口中获取利润差额；2026年，印度尼西亚财政部对涉嫌通过新加坡子公司以远低于市场的价格进行销售的棕榈油出口商展开调查。上述每一种机制都意味着，日后可能遭焚烧的土地所产生的部分收入，是在新加坡被征税、被融资、被称道的。印度尼西亚国会议员马尔万·达索邦（Marwan Dasopang）以政治语言表达了这一观点，他批评马来西亚和新加坡贡献不足，尽管两国的棕榈油企业在印度尼西亚经营。

这一悖论并不意味着新加坡是火灾的起因，也不能免除印度尼西亚对本国领土上土地治理所负的责任。它所揭示的，是两种国家叙事的不完整性。新加坡的叙事将烟霾视为邻国施加的外部损害；印度尼西亚的叙事则将其视为一种自然现象，或视为属于主权范围内的国内执法事务。两种叙事都无法容纳这样一个事实：烟霾是一种地区经济的副产品，而两国在这一经济中是合作伙伴。东盟的成功取决于其成员国以务实方式管控共同问题的意愿，这一点对烟霾问题尤为适用。务实的做法不应从“该归咎于谁”出发，而应从“谁在获利”出发，并要求获利者分担成本。

七、责任的几何结构：问责为何落入司法管辖区之间的缝隙

旨在弥合这一缺口的地区框架已存在二十余年。2002年签署的《ASEAN Agreement on Transboundary Haze Pollution》（《东盟跨境烟霾污染协定》）要求成员国预防和监测火灾、共享信息并在紧急情况下开展合作；而作为大多数火灾发生地的印度尼西亚，直到2014年才批准该协定，距签署已过去12年，恰与新加坡通过其烟霾法同年。该协定没有执行机制，没有责任条款，也没有跨境约束企业集团的手段；它是国家之间的合作框架，而不是针对企业的问责制度。此后的历次烟霾事件——2015年、2019年、2023年以及如今的2026年——表明，紧急情况下的合作有所改善，马来西亚、新加坡和日本提供了飞机、直升机和消防队伍，但产生火灾的经济结构始终未被触动。其中的教训是：一个仅建立在国家间合作基础上的地区机制，无法约束一个通过私人企业集团组织起来的地区经济。

二十余年来问责机制的失效，最好从责任在四个节点之间的碎片化加以解释。在特许经营区层面，印度尼西亚掌握实物证据、土地记录和警察权力，但其执法历来集中于个人和小农而非企业，并且一直不愿公布土地遭查封企业的名称。在母公司层面，制定土地清理目标和预算的决策者可能身处雅加达、棉兰、吉隆坡或新加坡，超出加里曼丹一个县级法院的管辖范围。在地区枢纽层面，新加坡掌握公司注册信息、证券交易所披露规则、银行业务关系以及一部具有域外效力的烟霾法，但无法获取实地证据。在买家层面，欧洲、中国、印度及其他地区的消费品企业和贸易商拥有采购杠杆，但依赖认证体系和供应商声明。

由于没有任何司法管辖区能够同时掌握证据、执法权和杠杆，每一方都可以言之成理地宣称，下一步应由他方采取。印度尼西亚可以说，起诉外国母公司是新加坡的事；新加坡可以说，没有印度尼西亚的证据就无法采取行动；买家可以说，他们依赖认证；企业则可以说，火是从邻近土地蔓延过来的——2026年就有数家企业如此表示。据《烟霾之外》，新交所迈出了有限的一步，要求金光农业资源、丰益国际、印多福农业资源（Indofood Agri）、TSH资源（TSH Resources）等企业作出解释；绿色和平报告发布后，第一资源股价下跌9.1%，这表明在信息公开的情况下，市场约束能够发挥作用。但市场约束是间歇性的，而法律架构依然是围绕特许经营区边界而非企业集团来设计的。

弥合这一缺口，需要将责任沿链条上移至利润积累之处。原则上已有三条法律途径。第一条是新加坡烟霾法第3条，该条款涵盖“纵容”火灾的实体，可尝试适用于母公司和控股股东，而不仅限于特许经营权持有者。第二条是该法不设上限的民事途径，允许遭受损失的新加坡居民或企业提起损害赔偿诉讼；针对一家上市母公司的一起胜诉案件，对激励机制的改变将超过一百份预防措施通知。第三条是信息披露：新加坡和吉隆坡的证券交易所可以将公布特许经营区地图、火灾事件和修复计划作为上市条件，要求上市种植园和纸浆集团履行。这些途径均不要求印度尼西亚让渡主权，但都需要印度尼西亚在证据方面的合作，这正是归咎与否认的政治言辞代价如此高昂的原因。

八、超越东南亚：烟霾与其他跨境损害的共性

烟霾常被视为东南亚独有的问题，但其结构为全球经济中许多跨境损害所共有。在每一种情形中，某种大宗商品在土地治理薄弱的司法管辖区生产，经由制度健全的枢纽融资和交易，并在遥远的市场被消费，而外部性——烟雾、毁林、污染或劳工侵害——则落在那些在枢纽中几乎没有发言权的人群身上。在其他地区日益获得认可的政策创新具有一个共同特征：将义务从生产环节转移至融资和采购环节，要求从供应链中获利的企业证明该供应链不存在特定损害。其逻辑与本报告所提出的污染者—受益者原则如出一辙。

上述比较也揭示了这一路径的政治风险。生产国常常将进口市场施加的义务视为新殖民主义式的干涉，而印度尼西亚对其认为歧视棕榈油的规则尤为敏感。地区责任公约要避免陷入这一困境，唯有由东盟成员国作为伙伴协商达成而非由消费方强加，并且同等适用于枢纽。这正是新加坡的参与至关重要的原因：在一项公约中，如果新加坡为其所容纳的母公司、上市企业和贸易分支机构承担义务，就将表明负担是共同分担而非向外转嫁的，也将为印度尼西亚接受更有力的证据共享安排提供政治理由。

这里还有一个更宏观的地缘政治启示。新加坡作为城市国家，已建立起非凡的信息搜集能力，并能够据此维护自身利益。这一能力通常在安全语境下讨论，但对环境治理同样具有现实意义。一个能够精准描绘资金流动、企业架构和大宗商品交易的新加坡，如果愿意，完全可以成为本地区最有效的烟霾责任执行者。新加坡是否愿意这样做——其代价是约束那些为其自身繁荣作出贡献的企业——才是对其清洁空气承诺的真正考验。

九、最有力的反方论点及其回应

针对本报告最有力的反方论点包含三个层面。第一个层面认为，污染者—受益者框架不公平地将责任从印度尼西亚——其掌控土地、签发许可并负责火灾执法——转移给了新加坡，而后者不过像任何开放经济体一样为企业提供落脚之地。对土地的主权意味着对土地的责任，无论如何描绘企业关联都无法改变这一点。第二个层面认为，企业关联是薄弱的证据：据《烟霾之外》，绿色和平自己的数据显示，五家具有外国关联的棕榈油企业在6,811个烟源点中仅占约110个，即约1.6%，而小农、本地经营者和国家项目才是大部分焚烧的来源。因此，聚焦于新加坡关联企业可能会误导注意力。第三个层面认为，法律升级将适得其反，因为新加坡针对印度尼西亚特许经营区或印度尼西亚人控制的集团采取激进行动，将激起雅加达的民族主义情绪，削弱任何执法所依赖的合作。

每一个层面都有其分量，也都影响了本报告的政策建议。关于第一个层面，本报告并不否认印度尼西亚的责任，并已记录了否认言辞、对过火面积的误读、粮食园区的热点以及国家抗灾署的治理失灵。本报告的主张是，责任沿价值链共同分担，而非发生转移。关于第二个层面，本报告承认，在2026年的数据中，具有外国关联的企业只占烟源的少数，且所有权并不等于罪责。但污染者—受益者原则关注的是利润和能力的分布，而不仅仅是起火地点：财力最雄厚、土地管理最成熟的集团，同样最有能力在其整个供应基地——包括向其供货的小农——预防火灾。关于第三个层面，本报告同意单边升级存在风险，因此建议由伙伴各方协商达成一项公约，将新加坡在枢纽层面的义务与印度尼西亚在证据和透明度方面的义务结合起来。

本报告还应说明哪些情况将改变其判断。如果独立调查证实，企业特许经营区及其供应基地在2026年火灾中没有发挥重要作用，那么将责任沿链条上移的论据就会被削弱。如果新加坡在没有任何新框架的情况下，依据现行法律取得了一次成功的刑事起诉或民事判决，那么关于该法律工具只具象征意义的判断就需要修正。如果印度尼西亚主动公布被查封特许经营区和企业嫌疑人的完整名单，那么关于证据缺口是结构性的而非政治性的这一论点将得到加强。在此类进展出现之前，污染者—受益者框架为归咎与否认何以持续提供了最为完整的解释。

十、政策建议：地区责任公约与2027年的三种情景

本报告提出一项由五项要素构成的地区责任公约。第一，源头透明：按照《烟霾之外》的建议，印度尼西亚应在规定期限内公布被查封特许经营区名称、企业嫌疑人以及调查结果，以便邻国、投资者和买家核实执法情况。第二，枢纽责任：新加坡应尝试将其烟霾法中的“纵容”条款适用于母公司和控股股东，提高法定罚款上限，使之与损害程度相称，并支持首起损害赔偿民事诉讼作为试验性案例。第三，交易所披露：新交所和马来西亚交易所应要求上市种植园和纸浆集团公布其自有园区及供应基地的特许经营区边界、火灾事件、泥炭地状况和修复承诺。第四，设立地区防火与修复基金，资金来源为对经由枢纽入账的棕榈油和纸浆地区贸易征收的小额费用，使从贸易中获利者为火灾发生地的预防、泥炭地复湿和社区消防作出贡献。第五，建立东盟数据共享平台，作为标准化热点与过火面积数据、特许经营区地图和证据规则的中立资料库，使围绕639公顷、20.2万公顷或192万公顷等数字的争议依靠方法而非新闻稿来解决。

2027年火灾季可区分出三种情景，其概率代表课题组的评估。第一种情景为“仪式性重复”，概率约为55%：10月下旬和11月的季风间期降雨结束危机，预防措施通知在未开出任何罚款的情况下失效，印度尼西亚宣布起诉一些个人和少数企业，归咎与否认的循环在下一次厄尔尼诺来临时重新开始。第二种情景为“渐进式问责”，概率约为35%：新加坡依据其烟霾法至少推进一起案件，新交所收紧对上市种植园集团的披露要求，印度尼西亚公布被查封特许经营区的名称，从而带来企业行为有限但真实的改变。第三种情景为“地区公约”，概率约为10%：东盟在印度尼西亚、新加坡和马来西亚的引领下，就共享证据规则、防火与修复基金以及枢纽层面的责任达成一致，使烟霾从双边互相指责的根源转变为地区治理的典范。

若干指标将显示哪一种情景正在展开：十份预防措施通知中是否有任何一份导致罚款或起诉；印度尼西亚是否公布特许经营区遭查封企业的身份；新交所是否修改其对种植园和纸浆发行人的披露规则；马来西亚拟议中的跨境烟霾立法是否取得进展；东盟跨境烟霾部长级进程能否超越表达关切的声明，达成具体的数据共享安排。上述每一项指标衡量的都是同一个基本变量：责任是否正从特许经营区边界向利润积累之处转移。

十一、研究局限

本报告存在若干局限。本报告属于在烟霾季仍在持续期间完成的案头研究，因此健康、热点和损失数据均为初步数据。过火面积估算在官方来源与独立来源之间相差一个数量级，热点计数则取决于卫星的可视条件。本报告关于企业关联的论述依赖公民社会的调查，而相关企业对这些调查结论提出异议；所有权关联并不能证明对任何特定火灾负有责任，且截至本报告完成时，尚无任何企业被认定负有法律责任。本报告对利润沿价值链分布的阐述是结构性的而非量化的，因为衡量种植园经济利润中有多大比例在新加坡入账所需的数据并未公开。最后，所提出的公约是一项政策设计而非经过评估的项目，其可行性取决于至少三国首都的政治抉择。

十二、结论：从归咎走向账本

每一个烟霾季都上演着同样的仪式。新加坡的天空变得灰蒙，其领导人警告将采取法律行动；印度尼西亚官员坚称应归咎于天气，或称其森林同样输送氧气；雨季来临，此事被抛诸脑后，直至下一次厄尔尼诺到来。2026年这一十年来最严重的烟霾季，以异乎寻常的清晰度显示了这一仪式的代价：数以十亿计的经济损失，数十万印度尼西亚人罹患呼吸道疾病，一部从未开出过任何罚单的法律，以及被本国政府言辞所削弱的执法努力。

本报告认为，这一仪式之所以持续，是因为两种国家叙事都遗漏了同一个事实。烟霾是一种地区经济的副产品：在这一经济中，印度尼西亚土地的价值在很大程度上经由新加坡被攫取，而火灾、源头烟雾和指责则留在印度尼西亚。打破这一循环，需要以账本的逻辑取代归咎的语言：追溯谁从燃烧的土地中获利，并要求他们为保护这片土地付费。这一转变要求印度尼西亚开放其证据，新加坡约束其所容纳的企业，东盟提供双方得以相向而行的中立平台。这是一项要求很高的议程，但它是唯一一项以清洁空气在东南亚的真实属性来对待清洁空气的议程：清洁空气是一种由共同经济所产生、也由共同经济所毁坏的共同物品。